论我国官员腐败的制度基础*
熊义杰
（西安理工大学工商管理学院 710048）
在我国，官员腐败何以会愈演愈烈？学术理论界仁者见仁，智者见智。除了个人的原因和社会的原因以外，有没有制度的原因？答案应该是肯定的。从制度上进行分析，笔者认为，主要的是两个方面：一是缺乏有力的监督，二是没有摆正执政党在国家行政事务中的地位。下面我们对这两个方面做一简要分析。
1 关于监督问题
管理学中有一个基本原理叫做封闭原理，这一原理是说，任何一个系统内部的管理手段，都必须构成一个连续封闭的回路，才能形成有效的管理运动，才能自如地吸收、加工和做功。在这里，所谓封闭就是要防患于未然，也就是堵塞漏洞。以反对公款吃喝请客送礼为例来说，公款吃喝请客送礼之所以屡禁不止，原因就在于制度上不封闭，制度上是有漏洞的。凡是40多岁以上的人可能都知道，过去在没有改革开放以前，我们的财务制度有一条，凡是入口的或者说是吃的东西那是一律不能报账的。这一条非常重要，在这样一种制度条件下，谁也不可能用公款去吃去喝，或者用公款请客送礼，如果这样，由于不能报账，那就只好由他自己掏腰包。后来，随着改革开放的深入，我们把这一条也改掉了，事业单位增加了首长基金，企业单位增加了招待费，于是，公款吃喝请客送礼便堂而皇之地成为合理合法的事情，尽管财务制度规定企业招待费必须按产值的一定比例提取，然而由于在实践中的客观现实是，谁也无法分清楚哪些客人是企业该招待的那些客人是企业不该招待的，因此必然的结果也就正如样板戏《沙家浜》中阿庆嫂的一段唱词所说；“来的都是客，全凭嘴一张”。于是，财务制度规定留10万，必然会花到100万， 规定留100万，便必然会花到1000万 。笔者在企业调查中了解到，许多大中型企业的年招待费都在千万元左右。如此，我们就很容易理解有人曾戏称说，在中国每年光公款吃喝就要喝干两个西湖水。显然，之所以这样原因就在于制度上不封闭，制度上留有漏洞。试设想，如果财务制度仍然是改革开放以前的财务制度，那么情况肯定不会是如此的糟糕。这也就是说，事实上在改革的过程中，我们把有些好的东西也象洗澡盆里的娃娃一样，在倒洗澡水时一起到掉了。
如果把封闭原理应用于组织系统的设计，则可以有如图1所示的封闭回路。
图1说明了一个完整的组织系统的决策过程应该是，首先指挥中心根据来自外部和内部的信息进行决策，决策后发出指令，指令一方面发向执行机构，另一方面发向监督机构，执行机构具体将指令落实到操作单位，操作单位实施后形成原始信息，反馈机构对原始信息进行加工，加工后形成加工信息，加工信息再结合外部信息又形成下一轮决策的基础。在图1 中我们不难看出，一个组织系统封闭的关键在于，应该有健全独立的监督机构和反馈机构。缺少了这两个机构，就不可能形成闭回路，也就不可能形成一个完整的组织系统。
然而我们的实际情况又如何呢？首先我们没有独立的监督机构。我们的组织系统基本上是一种自己执行自己监督的模式，比如说，我们的纪检部门或检察机关都是隶属于同一级党委、政府或行政管理部门的，这事实上就是自己执行自己监督。因为，纪检部门或检察机关既然隶属于同一级党委、政府或行政管理部门，它就不能不同时肩负着维护这一级党委、政府或行政管理部门声誉的职责，因此，大事化小小事化了就必然在所难免。长此以往，就难免导致积重难返甚至祸起萧墙。然而，在有独立的监督机构的情况下，则不可能发生这种情况。我们不妨可以回顾一下大大小小的贪污腐化案件，大到省长部长，包括大中型企事业单位的头头脑脑，小到乡长镇长，从刘青山、张自善，到陈希同，再到胡常青、成克杰，都是一些系统的主要负责人，都是一些没有办法监督的人，这些人都是只能由上一级首长才能管束的人，撇开盘根错节的裙带关系网不说，不妨假定关系是完全正常的，即使这样，上级首长也并不天天和它的属僚生活在一起，失察必然在所难免。我们还可以再考察一下美国两党制的情况，在美国两党制条件下，在野党对于执政党的监督是完全独立的，是没有任何约束的。在这种情况下，显然就难以发生严重的贪污腐化现象。另外，监督的独立也还包括舆论监督的独立。在舆论一律的情况下，显然就不可能有独立的舆论监督。同时监督的独立无疑也还包括公开办事程序（指挥中心发出的指令必须同时发向两个方面）。显然，在什么事情都进行黑箱操作的情况下，要想有独立的监督也是根本不可能的。
其次，我们根本没有真正意义上的或者说是准确有力的反馈机构。在我们的政府或者行政部门中，具有反馈职能的机构包括各级各类的办公室、政策研究室、信访办公室等等。目前信访办公室在信息反馈中正发挥着越来越重要的作用。然而，一个重要的问题是，由于这些组织本身只是政府附属的一个职能部门，在加上受50年代浮夸风的影响，在我们的管理实践中不免经常存在着好大喜功和报喜不报忧的倾向。由于受这种风气的影响，假数据和假报表必然在所难免，统计数据的水分增加，可信度下降。武汉有一家杂志叫做《统计与决策》1994年第5期载文罗列了四个方面的现象，其中包括：产值高低—统计数据做手脚；企业盈亏—会计笔下巧生花；人口多少—虚报瞒报见分晓；人均收入—任意拔高显“政绩”。这种现象的存在，与一些政府领导或行政负责人互相攀比、急功近利和盲目地追求所谓的“政绩”是密切相关的。在这样的情况下，结果往往是，说假话的升官发财，说真话的反而默默无闻，甚至遭贬。这并不是纯主观地危言耸听，有事实为据。
