论服务型社会治理模式的构建
作者：杨党校
文章来源:《中共伊犁州委党校学报》2008年01期
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【摘 要】作为政府统治方式的一种新发展，社会治理是一种通过调动各种力量和资源以达到善治的社会体制。人类社会治理正在经历从管制型范式向服务型模式的历史演进。服务型社会治理是以服务而不是以权力的扩张或法律的制约为宗旨的一种社会治理模式，它是实现法治与德治相统一的必然选择。努力建设服务型社会治理模式，才能充分发挥治理的效能，减少和防止治理失败的可能，从而保障当前经济社会转型的顺利进行。
【关键词】社会治理 模式 管制型社会治理 服务型社会治理 对策
一、社会治理理论
一般认为，自1989年世界银行在其报告中首次使用“治理危机”（crisis in governance）概括当时非洲的发展情形以来，“治理”一词便广泛地被用于政治学、社会学、公共政策学和国际关系学等社会科学之中。
所谓社会治理，作为政府统治方式的一种新发展，是社会管理体制上的创新，其本质特征在于它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，最终目的是寻求一种通过调动各种力量和资源以达到“善治”（good governance）的社会体制。因此，社会治理理论对重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值，也对当前社会转型具有重要的理论启示意义。
社会治理的运作方式有三种，一是通过参与或辅助政府公共服务的提供，改变了公共服务的政府垄断性运作模式，从而推动政府治理理念和范式的革新；二是通过提供公众与政府之间的多重通道，在社会中培养公民的主体意识，在缓解政府压力的同时解决传统政府的种种弊端，使政府和公众实现良性互动；三是通过填补政府与市场之间的空白或者政府与市场失灵的领域，创造一个“政府—社会—市场”的治理框架。[1]P96这一切都有利于社会的转型。在这个过程中，社会治理的作用日益彰显，逐渐成为三元权力结构的独立一元。当然，社会治理同样有许多局限。例如，社会治理不能代替政府而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，在社会转型中不仅存在政府和市场的失灵，也存在着社会治理失败的可能。如仅就社会目标的确定来说，治理理论主张“反思的理性”，一般将集体行动的目标选择置于谈判和反思过程中，而且，目标的变动也要靠这种反思来进行。用鲍勃·杰索普（Bob Jessop）的话来讲，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整”。然而，并不是每次谈判都能达成一致的目标，或是达成修改目标的一致性意见。于是，杰索普接着讲，当“有关各方对原定目标是否有效发生争议而又未能界定目标”时，治理失败就发生了。[2]P9那么，如何克服社会治理的失败？如何使社会治理在社会转型期发挥更有效的作用？思考和建构中国的社会治理模式无法回避这些问题。
二、管制型社会治理范式向服务型社会治理模式的演进
社会是一个由低级到高级，由简单到复杂的发展过程。相应地，人类社会治理也经历了从统治型社会治理到管理型社会治理再到服务型社会治理的历史演化。从制度和权力两个维度看，人类社会治理的发展是下面三种不同的制度体系和权力结构依次更迭的历史进程。从统治型社会治理向管理型社会治理的发展，是法制取代权制、法权取代神权与王权的过程，服务型社会治理的出现，又是一个德制取代法制、德法同构的过程。
基于美国科学史家托马斯·库恩（Thomas Samuel Kuhn）的“范式”（Paradigm）理论，我们可以把前两种社会治理模式概括为“管制型社会治理”的范式。库恩在其《科学革命的结构》中，把范式看作一套一以贯之的科学传统或者一套广为接受的思想规范。作为一个系统，范式则可归结为层次不同的三种类型：一是观念范式，即根据特有的价值观念和标准所形成的一套关于外部世界的形而上的信念；二是规则范式，即在观念范式基础上衍生出来的一套概念、定律、定理等规则系统；三是操作范式，即一些公认的或具体的科学成就、经典著作、已解决的难题以及未解决但已明确了解决途径的问题。[3]P29
管制型社会治理范式首先表现在观念范式上，即一套建立在政府与社会价值关系基础之上的政府的价值信念。不过它是一种以颠倒形式出现的，原来作为价值主体的社会变成了价值客体，作为价值客体的政府变成价值主体。因此，在政府与社会的关系中，政府是主导与积极的，社会是顺从与消极的，这就决定了官与民的关系也必然是倒置的，即“官主民从”。其次，在规则范式上，管制型社会治理于政府主导的观念范式的基础上，自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的行为准则和程序规则，例如：国家至上、全能政府、强制行政、权力万能等。第三，管制型社会治理必须付诸实施，具备可操作性，即在操作范式上，是一些具体的可操作的解决政府与社会之间冲突、以及政府对于社会进行统治与管理的手段与途径。在整个管制型社会治理范式的系统中，观念范式是核心，规则范式是保障，操作范式是联结政府与社会关系的外围路径与实际行为。其中，观念范式是最稳定、不易发生变化的，一旦观念范式发生了变化，整个系统便会发生一次“格式塔的转换”。[4]P51
