建立国有资本经营预算制度的研究

建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。建立国有资本经营预算制度，也是推进国有经济布局和结构调整的重要手段。

一、建立国有资本经营预算的概况与必要性

国有资本经营预算制度指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身分依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算的制度。国有资本经营预算收入的项目包括国有资本经营收入、国有资产出售收入、公共财政预算转入收入、政府性基金收入和其他收入；国有资本经营预算支出的项目包括投资性支出、各项补贴支出和其他支出。

国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是调整国有经济布局和结构的重要工具，是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。编制国有资本经营预算应遵循收支平衡、量入为出、分级编制、保值增值的原则。国有资产监督管理机构按国家有关预算编制规定负责国有资本经营预算的编制工作，对所出资企业国有资本进行预算管理。

国有经济在我国工业化和现代化的进程中发挥着主力军的作用。伴随着国有经济规模的壮大，我国逐渐积累了庞大的国有资产。据2002年会计决算统计，全国国有资产总量已达11.83万亿元，比上年增长8.2%，其中经营性国有资产为7.69万亿元，占65%，非经营性资产为4.14万亿元，占35%。但是，国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大，国有资产布局分散、战线过长在很大程度上造成了国有企业竞争力不高、经济效益低下、专业化水平低。十六大报告再次强调了国有经济的战略性调整，即国有经济要"有进有退、有所为有所不为"。国有经济的战略性调整需要借助于国有资本经营预算，对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求进行统筹规划，保证重点。通过制定切实可行的国有资本经营预算，确保新增国有资产的投资方向符合"有所为有所不为"的原则，同时对现有国有资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场，以此促进经济结构的合理调整和优化升级，增强国有经济的控制力和竞争力，实现国有经济战略性调整的目标。

国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成:

1、国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构(国有资产授权经营公司)及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，主要包括:(1)国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；(2)公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利和其他形式收入；(3)国有独资企业产权转让收入；(4)公司制企业国有股权转让收入；(5)国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；(6)按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。

2、国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括:(1)向企业投资或转增资本支出，包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；(2)国有资产营运机构的监管费用支出，包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用，经营管理国有资产的费用，委派产(股)权代表、监事、财务总监、审计的费用等；(3)其他支出。

早在1994年颁布的《预算法》中就提出要实行包括国有资本经营预算在内的复式预算。党的十六届三中全会也明确要求建立国有资本经营预算制度。一些地方已经先行一步积极探索，出台了相应的制度和办法，但要看到推进这项工作还有不少困难和问题。

长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点:

1、有利于建立和完善社会主义市场经济体制。随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系:一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

2、有利于提高国有资产整体运营效益。党和国家提出的国有经济战略性调整，支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。

3、有利于维护国有资产所有者权益。随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使，但由于相应的监督约束机制尚未完全建立，在一些企业中出现了"所有者缺位"现象，如产权界定时存在产权代表不确定，产权交易中国有资产流失严重，资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。

4、有利于公共财政预算框架体系的建立。随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，更有效地实行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明、高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。

5、有利于国有资产管理部门职能作用的发挥。国有资产管理部门-国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。