一、什么是公文？
1、公文的定义。
公文是公务文书的简称，是国家机关、人民团体和企事业单位在公务活动中用以处理公务的具有特定格式的文字材料。《国家行政机关公文处理办法》第二条明确指出：“行政机关的公文(包括电报，下同)，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。”这段话阐明了公文的性质和作用,即公文是行政机关管理国家事务、进行公务活动的工具。公文有广义和狭义之分。广义的公文泛指各单位之间在公务活动中产生的具有现实作用和历史作用的所有文字材料，包括收进和发出的一切反映公务活动的往来文书，如文件、信函、简报、技术资料，还有电报、表册、图片、图纸，以及电子文本的文件、资料等；狭义的公文是指《国家行政机关公文处理办法》和《中国共产党机关公文处理条例》两个文件明确规定的文书种类(其中：行政机关公文13种，党的机关公文14种)，我们一般称之为“文件”。
2、公文的起源和发展。
公文是随着文字的出现、社会生产的发展、国家(部落)的建立而逐步产生的。斯大林在《马克思主义与语言学问题》一文中说：“生产往前发展,出现了阶级,出现了文字,出现了国家的萌芽。国家进行管理工作需要比较有条理的文书。商业发展了,更需要有条理的来往书信”。这说明公文的产生有两个前提,一是比较成熟的文字；二是产生了国家。
据考古学家考证发现,距今六千多年前的我国仰韶文化(原始社会)时期,已经有了文字的萌芽,原始社会的结绳、刻契记录、反映人们的社会实践活动,具有备忘、信守、凭证的作用。距今三千多年前的殷商时代，产生了比较成熟的文字——甲骨文。甲骨文是商王朝利用龟甲、兽骨占卜凶吉时,刻在龟甲、兽骨上面的卜辞和与占卜有关的记事文字。这种具有记录、凭证作用的文字，可以说是我国最古老的以甲骨为材料载体的文书。甲骨文书具有一定的结构,如一篇占卜文书大致包含四个部分,即前辞、命辞、占辞、验辞,程式比较简单,文字也不长,一般约几十个字。甲骨文的文字结构，由独体趋向合体,由象形趋向会意。甲骨文书可说是我国公文的雏形。
作为统治阶级管理政务的工具,随着社会的进步和发展,公文包括内容、形式，以及管理方式等方面都在不断的完善、变化。从商代至现代,从公文的制作材料看,由甲骨而青铜、竹木、铁质、石头、丝帛、纸张，一直发展到现代的磁介质和感光材料；从对公文的称谓看，殷商时称其为“典册”；周代称其为“中”；秦时称其为“典籍”；汉代的书籍中出现了“文书”、“公文”等词汇,荀悦的《汉记·武帝纪一》中有：“苞苴（音包居，包装礼品的蒲包）盈于门庭，聘问交于道路，书记繁于公文，私务众于官事”，但当时统称公务文书为“文案”；三国时开始称其为“公文”,《三国志·魏志·赵俨传》中有“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民”；唐宋时称其为“文卷”、“案卷”；元时称其为“文卷”、“簿籍”；明时称其为“文牍”、“案牍”；清时称“牌子”、“本章”；民国时又称“文书”了。至于具体的公文种类的名称,在历代使用过程中,有的出新,有的消失,有的代代相沿。
1949年中华人民共和国成立后,公文成为国家管理公务活动的重要工具。党和政府十分重视公文制度的建设,吸取了解放区文书工作的经验,改革了旧政府的文书制度和办法,逐步建立了统一的新的文书制度。随着时代的发展和公务活动的需要,国家行政机关公文种类和功能的发展演变主要有六次。
第一次是1951年9月,中央人民政府政务院颁布《公文处理暂行办法》,当时规定公文有七类十二种:“报告、签报”、“命令”、“指示”、“批复”、“通报、通知”、“布告、公告、通告”、“公函、便函”。
第二次是l957年IO月,国务院发布《国务院秘书厅关于公文名称和体式问题的几点意见(稿)》,对1951年“暂行办法”中的公文类别进行了修改,仍是七类十二种,但各类别的内容有变化,减去了“签报”、“公告”,将“公函、便函”合而为一,增加了“令”、“请示”、“批示”三个文种,对公文种类的排列次序也作了调整,依次为:“命令、令”,“指示”，“报告、请示”，“批示、批复”，“通知、通报”,“布告、通告”，“函”。
第三次是1981年2月，国务院办公厅颁布《国家行政机关公文处理暂行办法》,对公文种类作了增删,由七类十二种增加为九类十五种,减去了“批示”,增加了“指令”、“决定”、“决议”,恢复了“公告”,公文种类的排列依次为:“命令、令、指令”,“决定、决议”,“指示”,“布告、公告、通告”,“通知”、“通报”,“报告、请示”,“批复”,“函”。
第四次是1987年2月,国务院办公厅印发《国家行政机关公文处理办法》,该办法对公文种类修改不多,把“命令、令”合并为一种,新增了“会议纪要”。文种为十类十五种。
第五次是1993年11月，国务院办公厅修订《国家行政机关公文处理办法》，把机关公文分为十三类十三种，取消了“决议”、“布告”，增加了“议案”，把“请示”、“报告”分为两类。
第六次是2000年8月，国务院发布《国家行政机关公文处理办法》，把机关公文分为十三类。取消了“指示”，增加了“意见”，将“公告”、“通告”分为两类。
