中国医疗卫生产业改制与并购中的法律问题
张本良
杜乐勋等主编《中国医院产权制度改革操作技巧》
中国协和医科大学出版社 2004年10月出版
I、中国医院体制的现状：事实和数据
众所周知，建国后，随着社会主义改造的进行，一方面我国建立了许多公立医院，另一方面，原有的民营医疗机构逐渐转向全面公私合营，进而根据国家政策于1966年后又逐步转变为全民或集体所有。自此，在单一所有制形式的计划经济体制下，公立医院几乎成为我国医疗机构存在的唯一形式，民营医疗机构丧失了生存空间。
公立医院模式在我国社会主义建设时期发挥了不可替代的作用，但我国长时间将医院作为政府部门对待，采用财政补贴的国营形式，这样的方式导致我国公立医院占到医院资源的90%以上份额。在计划经济条件下，卫生行政部门既办医院又管医院，医院缺乏经营管理自主权和灵活性，从而导致畸形发展。随着我国改革开放的不断深入，我国经济社会进入现阶段转型时期，制度的真空与多种利益的搏弈，导致当前公立医院产权不清，权责不明，在经营管理体制上存在着巨大的问题,当前公立医院在经营管理体制上存在的主要问题有：
（1）权责不清，医院缺乏经营管理自主权。卫生行政部门仍对医院事务大包揽，医院没有真正的自主权，没有成为真正的法人主体。党政不分、多头领导的现象不同程度地存在。这最终导致国有医院与所有权、产权相联系的权责界定不清，影响医院的经营体制和管理行为。具体表现在国有医院缺乏经营意识，缺乏经济投入及产出分析，缺乏法规和规范，服务观念落后，资源配置不合理，成本意识差，机构定位不明确，人员的岗位责任不明确，缺乏合理机制，考核和评估机制不健全，没有合理的激励机制，员工积极性难以调动，工作效率低，经营效益差。
（2）院长经营管理行为不规范，缺少专业化管理队伍。公立医院院长多数直接来自临床，一般没有受过管理方面的专业培训，往往凭着经验办事，从低水平的层次上开始探索，在低效率的水平上运转。且院长任期较短，导致经营行为的短期化。
（3）政府财政补偿面大量少，且低于部分医院的合理补偿范围，导致医院过分注重医疗服务的经济收益。
我国医院改制是在卫生改革的历史背景下展开的，我国的卫生改革经历了计划经济时期（从80年代初到90年代中期）、经济转型时期，但真正的医院改制却是开始于1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》文件的发布。这暗示着,作为宏观环境的组成部分，法律与政策环境在市场化背景下对医疗产业的发展起着举足轻重的作用。
II、中国医疗产业体制现行的法律环境
（1）、我国医疗体制改革的宏观政策体系
改革开放以来，党和政府制定出台了一些促进医疗卫生产业发展的政策法规。其中主要宏观指导型卫生政策有：
1997年的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》
1998年的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》
2000年的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》
2002年的《中共中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定》等。
（2）、我国医疗体制改革的法规体系
医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度，如医师法、卫生机构管理条例；
开放卫生服务部门的政策，如1989年，卫生部和外经贸部联合制定了《关于开办外宾华侨医院诊所和外籍医生来华执业行医的几条规定》；1992年，卫生部制定了《外籍医生来华短期行医管理办法》；1997年，外经部和卫生部又制定了《关于设立外商投资医院的补充规定》；2000年，卫生部和外经贸部联合制定了《中外合资合作医疗机构崭行管理办法》，该办法基本依椐入世谈判中中国已做出的承诺为根据，符合WTO逐步开放的原则等。
卫生行政部门制定的相关规定有，促进、保障和规范卫生机构具体经营活动的卫生政策法规，包括医疗服务技术规范、实行公立医疗机构的自主管理，建立健全内部激励机制与约束机制、医疗机构的经济管理和成本核算制度、医疗机构人事制度和分配制度、实行医药分开核算、对医疗机构的财政补助办法等。
中央政府（包括地方政府）的政策倾斜，已经为各种社会资本进入医疗卫生产业营造了一个有利的氛围，但外部资本如何进入医疗卫生产业，进入后又会产生什么新的法律和社会问题，立法者如何规制由此可能产生的一系列法律风险，都是摆在我们面前的现实问题。根据我国签署的WTO协议，到2003年我国应正式开放医疗服务业，这一协议内容印证了医疗卫生产业内一系列放松管制政策的出台。
（3）、WTO协议中关于医疗体制变革的承诺
我国在加入WTO协议中就医疗产业作出的承诺包括：
股权合资方面，依照中国法律，外商投资企业包括外资企业（也称为外商独资企业）和合资企业，合资企业有两种类型：股权式合资企业（中外合资）和契约式合资企业（中外合作）。股权式合资企业中的外资比例不得少于该合资企业注册资本的25％。
医疗市场准入限制方面，允许外国服务提供者与中国合资伙伴一起设立合资医院或诊所，设有数量限制，以符合中国的需要，允许外资拥有多数股权。
III、世贸协议的背景下医院改制与并购中的法律问题
一、国退民进背景下的法律问题
国有资产的出让许可
①依据卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，要加强非营利性医疗机构的国有资产监管。非营利性医疗机构的国有资产未经卫生行政部门和财政部门同意，不得自行处置、转移、出租或变更用途；非营利性医疗机构转变成营利性医疗机构，涉及的国有资产，必须经财政部门批准，确保国有资产不流失；从营利性医疗机构中退出的国有资产和非营利性医疗机构解散后的国有资产，经卫生行政部门商财政部门后可继续用于发展卫生事业。
②依据《关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003]96号），国有资产出让许可的具体法律制度有：
●批准制度
国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。
国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第３７８号，以下简称《条例》）和国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。
国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。
