（作于2005年3月）
乡村债务是当前我市县域发展中的突出问题，是危及农民切身利益，影响贯彻中央惠农政策的一个重要因素。近几年来，我市在省委、省政府的统一部置下开展清理化解乡镇债务工作，取得了一定成效，表现为债务状况比较清楚，债务化解有所进展。最近，我们对此进行了专题调研，对取消农业税后的我市乡村债务化解工作提出了一些对策建议。
一、债务情况
2004年，我市的乡镇由原来的70个撤并为28个，行政村由原来的697个撤并为490个。调查结果表明，目前全市乡村债务6.33亿元，其中乡镇债务4.78亿元(清理前为5.25亿元,减少4714万元，村级债务1.56亿元(此次清理末涉及村级)；乡村债权5.39亿元，其中乡镇债权4.86亿元9清理前为4.32亿元,增加5454万元)，村级债权5219万元。乡镇平均债务1706万元，平均债权1737.3万元，乡镇负债最大的湾里镇，达到7724万元，其次是荻港镇和孙村镇，负债分别为4867万元、4357万元；乡镇负债最小的是烟墩镇，只有35万元。村级债务1.55亿元，村均31.8万元，其中最大的债务村是官陡镇的神东村，负债749万元，湾镇的老村等11个村没有债务；村级债权5291万元，村均10.8万元。
二、成因分析
乡镇债务形成的原因复杂，因素很多，归纳起来主要表现在以下几个方面：
1、办企业、上项目因缺乏论证或疏于管理而造成亏损。在八十年代中后期，我市农村受大力兴办乡镇企业的压力和当时宏观经济环境的影响，一些基层干部不顾市场行情、资金技术和人员素质等方面的客观条件，一哄而上，铺天盖地地办企业，因受主客观因素和限制，有的项目好但缺人才，繁荣不久即衰落；有的管理不善漏洞大；有的上项目时就缺乏科学论证，产品无市场。由于这些企业都不是自我资金，大部分靠借贷，结果投下去没有产出，没有效益，根本谈不上还债。据统计，2004年我市乡镇负债中经营性负债1.65亿元，占乡镇整个负债的34%。
我市村级经营性负债2847万元，占其负债比例的18%。为摆脱单一的经济结构，在上级的号召、部署和村里的积极努力下，各村纷纷进行了养鱼等多种经营项目。多种经营的开发除上级有关部门下拨少量资金外，大部分资金由村里自筹，主要来源也是借贷或者农民集资。据统计至2004年末，乡村仍然欠各级财政周转金5111万元，乡镇借贷及其担保资金更是高达1.53万元。
2、兴办公益性事业或达标升级活动带来的债务。长期以来，由于乡镇经济底子薄，缺乏为民办实事能力，农村公益事业落后，欠帐较多。“九五”期间，在以奔小康统揽农村工作全局的大气候下，各种公益建设、达标升级冲动强烈，如教育、乡村道路、自来水、电话和有线电视村村通等等，指令性任务名目繁多，一些乡镇积极争取县财政和市、县各扶持单位扶贫资金，兴办了一批公益事业和达标升级项目，促进了农村基础设施的改善。但在兴办公益事业活动中，上面的资金是有限的，乡镇自筹资金是主要的，既为了老百姓的利益，也为本届干部撑面子，不得不举债建设。据统计，至2004年末在我市28个乡镇公益性负债1.79万元，占到整个负债的37%；在全市490个村负债中公益性负债5959万元，占被统计村负债的38%。
3、体制性因素。1994年实行分税制后，中央将绝大部分财力上收，而十多年来尚未建立起真正意义的公平科学的转移支付；同时实行农业税费改革后，乡村“三提五统”也逐步取消。这两个政策导致乡村财政上下余地堵死，一些乡镇的地方财政增长乏力，不必说乡镇债务久拖不决，单是发放教师、公务人员工资也成了问题。到2004年，我市乡村尚欠行政事业及村级人员工资856.5万元，其中乡镇拖欠工资835万元，村级拖欠工资21.5万元。
4、机制性因素。当前出现的严重的乡村债务不仅与中央集权体制有关，和农村社会本身也是千丝万缕。九十年代末期，农民外出打工增多，一些乡村为了应付县级财政收入任务，不得不靠高息借贷交纳农业税、三项提留等各种税费，这样当年任务是完成了，但是债务却留下来了，而且居高不下。某些乡镇财务管理不善，监督不严，导致一些非生产性开支过大，跑、冒、滴、漏现象严重，加重了乡镇负债。
三、几点对策和建议
我们在调查中认为，随着农业税的取消，县域一些潜在的矛盾尤其是乡村政府债务问题，会随着收入的减少而凸现。对此，我们提出如下对策与建议：
第一，严防出现新的不良债务，堵住源头。
1、转变政府职能，建立目标考核责任制。从长远来看，如果乡镇经济能够搞活、搞好，不再举借新的债务，那么乡镇负债并不可怕，因此当务之急是控制源头。目前，我市新一轮乡镇区域调整已完成，乡镇富余人员分流安置工作也已告一段落。建议结合取消农业税后的新形势，合理界定乡镇政府的职能，不断加大“减人、减事、减支”的力度，控制政府和部门经费支出的增长；建立财权与事权相统一的乡镇财政管理体制，科学确定乡镇收支基数，增加乡镇政府的可用财力，保障乡镇政府正常运转；严格新增债务责任追究制度。对乡镇历年形成的债务，要在审计核实，摸清家底，清除不良债务，落实债务主体的基础上，分别轻重缓急，逐步加以解决。要把乡镇债务的增减作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容；对乡镇主要领导干部实行离任审计，绝不允许产生新的债务。
